Teoría y práctica de la micropolítica en las organizaciones escolares Teresa Bardisa Ruiz Nuestra intención al escribir este texto es, por una parte, presentar el debate abierto sobre las teorías de la organización, y, por otra, explicar lo que significa la teoría y la práctica de la micropolítica de las instituciones educativas. Pretendemos detenernos en aquellos enfoques que guardan relación con una perspectiva político-ideológica centrada en la escuela, y en el análisis micropolítico de las organizaciones escolares. Queremos destacar lo difícil que resulta delimitar este ámbito específico y seleccionar el modelo de análisis más adecuado para su desarrollo teórico, por varias razones: por ser la organización objeto de estudio de diferentes campos de conocimiento, que no han producido una visión holística sino fragmentada y escorada hacia la comprensión de las grandes organizaciones empresariales y burocráticas, de las que se han copiado miméticamente sus aplicaciones para la organización escolar; porque los estudiosos de la educación han eludido este tipo de análisis y se han centrado más en indagar otros temas; y porque la metodología, tradicionalmente empleada en la investigación educativa, no ha facilitado la descripción y comprensión de las relaciones conflictivas en la vida cotidiana de las escuelas. Por todo ello, parece necesario desarrollar un conocimiento propio de la organización escolar a partir de otros modelos de análisis y de investigación focalizados hacia «dentro» de las escuelas, sin perder de vista sus relaciones con el «exterior».
1. Las organizaciones escolares
En la bibliografía de las ciencias sociales el término organización se refiere a un tipo de unidad social característica que lo distingue de otras como pueden ser familias, grupos de pares, tribus, comunidades y estados nacionales (Hoyle, 1996:25). Al describir las organizaciones de un modo tradicional (técnico-racional), se dice de ellas que tienen objetivos relativamente específicos, tareas diferenciadas, clara división del trabajo, estructura para coordinar actividades diversas, autoridad legítima que inviste a ciertos miembros y un conjunto de procedimientos de gestión, todo lo cual permitirá su funcionamiento eficaz (Hoyle, 1986:1). ¿Podemos caracterizar del mismo modo a las organizaciones escolares? La utilización de estas categorías estructurales no permite afirmar, a pesar de todo, que exista una única teoría de la organización, una única abstracción llamada organización. El término es utilizado para cubrir diversas perspectivas, modelos y teorías propios con los que los científicos sociales buscan comprender las organizaciones. Tampoco se cuenta con un cuerpo de conocimiento único y comprensivo de la organización escolar, sino más bien de diversos enfoques teóricos desde los que plantear el análisis sobre la escuela. «Cada enfoque construye una teoría desde un punto de vista que es normativo más que descriptivo» (Glatter, 1986:162), posición que entraña una visión cultural homogénea desde la que todos los problemas educativos pueden resolverse, sea cual sea su origen e independientemente del contexto en el que se presentan. Podemos destacar, a pesar de todo, que aunque el avance en la comprensión teórica y empírica en sociología de la educación ha sido enorme en las últimas décadas (sobre todo y con algún éxito en lo que podría denominarse aspectos técnicos de la enseñanza, como el currículo o los conflictos entre profesores y alumnos en el aula), sin embargo «la sociología de la organización escolar es un campo en el que se ha hecho poco o ningún progreso. Las teorías y los conceptos apenas han cambiado desde los años sesenta» (Ball, 1989:19). Los teóricos de la sociología de las organizaciones, encerrados sobre todo en la teoría de sistemas (perspectiva que se desarrolla de forma paralela al aumento del control y a la petición de cuentas de la Administración educativa), se han centrado más en la prescripción que en la descripción y explicación de los conflictos o contradicciones intraorganizativos que acontecen en las escuelas, por considerar que tales conflictos son patológicos. La tendencia de los sociólogos ha sido enfrentar lo macro con lo micro, la estructura frente a la acción, la libertad frente al determinismo, y los profesores frente al modo de producción (Ball, 1989:21), eludiendo un nivel de análisis intermedio como es el grupo de trabajo, que ha sido asumido por los psicólogos sociales, o la organización, que lo ha sido por los teóricos de la organización. Es decir, hasta hace poco tiempo, el estudio de las escuelas desde una perspectiva organizativa ha estado dominado por orientaciones sociológicas y psicológicas que han focalizado su atención en las estructuras o en los microprocesos dentro de las escuelas. Sin embargo, ambos enfoques, sociológico-estructural y psicológico-social, han ignorado el poder y la política que se desarrollan dentro y alrededor de las escuelas (Bacharach y Mundell, 1993:423). En síntesis, podríamos argumentar que aunque los principales modelos teóricos e intuiciones empíricas de la organización condujeron a una mayor comprensión de cierta clase de organizaciones, en concreto de empresas industriales, comerciales y de servicios públicos o grandes burocracias, no mejoró la comprensión de otras como la de las escuelas: «Las escuelas parecen ser objetos particularmente insatisfactorios para los análisis sociológicos. El esfuerzo por percibir la estructura, totalidad e integridad de la escuela está cargado de tanta dificultad que los sociólogos echan mano de las metáforas» (Tyler, 1982 cit. en Hoyle, 1986:2). No obstante, la teoría de la organización ha mejorado nuestra comprensión de ciertos aspectos de las escuelas, principalmente aquellos que se centran en la autoridad, la autonomía, la profesionalidad y la toma de decisiones. El campo de la organización escolar ha despertado un interés creciente en contextos académicos, sobre todo anglosajones, por el cambio en las perspectivas epistemológicas que sirven de apoyo a los análisis teóricos con los que llegar a comprender a las escuelas como organizaciones. Pero este cambio no se ha generalizado y se insiste en describir las dificultades que existen para aplicar las teorías de la organización al contexto escolar. Las teorías actuales en opinión de Ball (1989:23), «son ideologías, legitimaciones de ciertas formas de organización. Exponen argumentos en términos de racionalidad y eficiencia para lograr el control. Los límites que imponen a la concepción de las organizaciones realmente descartan la posibilidad de considerar formas alternativas de organización». Frente a esta supuesta neutralidad y racionalidad defendida por quienes asumen la estructura y el control como dimensiones básicas de la organización escolar, surgen otros desarrollos entre los que podemos destacar aquellos que conceptualizan la organización escolar como un sistema loosely coupled (débilmente articulado)) (Weick,1976; Cusick, 1981). Esta teoría ha servido como marco de referencia para posteriores investigaciones empíricas. Se utiliza dicha metáfora como contraposición a la idea de considerar a la escuela como un sistema burocrático fuertemente acoplado. En síntesis, la teoría expresa la idea de que, aunque los diferentes componentes de la escuela son interdependientes, el grado de relación es relativo porque cada uno de ellos mantiene cierta identidad y autonomía. Se reconoce que existe un equilibrio entre autonomía y control o entre burocracia y relaciones humanas. Los procedimientos de articulación que se dan en otro tipo de organizaciones entre medios y fines, entre acciones e intenciones, entre departamentos y otras estructuras organizativas, etc., no aparecen de forma tan nítida en las escuelas (Bush, 1986:5; González, 1988:184; González, 1990:33; Ball, 1989:31; Hoyle, 1996:27). Un ejemplo claro de esta débil articulación se recoge en el trabajo de Cusick (1981) sobre dos escuelas secundarias americanas. En esta teoría se reconoce que en la escuela se produce la diversidad ideológica y el conflicto, y, como consecuencia, las coaliciones, el cabildeo y las alianzas. Desde el punto de vista educativo interesa integrar diferentes ámbitos de conocimiento para comprender la identidad, los límites y la coordinación institucional, y, por otra parte, resulta necesario establecer distinciones y relaciones entre las diferentes teorías que ya existen para explicar las organizaciones escolares. Hoyle (1990), por ejemplo, ha realizado una distinción entre teoría de la organización, que es una teoría para la comprensión, y teoría de la gestión, que es teoría práctica, y, en consecuencia, tiene un foco más reducido para el análisis. Pero no sólo parece necesario definir y delimitar estos dos campos dentro de la organización escolar, sino también otros como la teoría del liderazgo, la de la dirección escolar, etc. Si aceptamos la idea de que son inseparables las personas y la organización, es preciso revisar la creencia común de que existe un cuerpo de teoría y de principios que proporcionan criterios con los que realizar una acción administrativa eficaz en las organizaciones. En este sentido, Greenfield (1986) critica la creencia en la realidad e independencia de las organizaciones porque nos permite separar el estudio de éstas del de las personas con sus valores, creencias y costumbres concretos. Desde esta perspectiva, las estructuras se ven inmutables más allá del tiempo y el lugar como formas universales dentro de las cuales los individuos pueden moverse de vez en cuando, aportando su propia idiosincrasia que da color a su actuación en los papeles atribuidos por la organización (Getzels cit. por Greenfield, 1986:155). Frente a esta posición parece más razonable aceptar el planteamiento de Greenfield (1986:159) respecto a que las organizaciones no están sujetas a leyes universales, sino que son artefactos culturales, una realidad social inventada que depende del significado científico y de las intenciones de las personas que están dentro de ellas. «Los principios que guían el análisis del funcionamiento de la organización están representados en el modo en que esos actores definen, interpretan y manejan las situaciones con las que se enfrentan» (Ball, 1989:42). Como ya hemos señalado, no hay una única abstracción llamada organización, sino una variedad de percepciones individuales de lo que se puede o se debe tratar con los demás dentro de las circunstancias en las que ellos se encuentran. En los análisis que se hacen sobre las organizaciones podemos señalar algunas tendencias que, desde nuestro punto de vista, no son adecuadas, porque parten de teorías que tienden a tratarlas: Como conjuntos, como entidades sobre las cuales se pueden realizar generalizaciones, porque consideran a las escuelas desde el mismo referente conceptual que permite tratarlas como si fueran fábricas o burocracias formales, eludiendo la idea de que la organización de empresas difiere de la escolar tanto por su naturaleza como por los procesos que se desarrollan en su interior. Como organizaciones que nada tienen que ver con la política educativa: «Hay muchos tipos de interacción entre los miembros que habitan el mundo mágico y a la vez anodino del aula y de la escuela. Hay transacción de conocimientos, de sentimientos, de actitudes, de discurso y de prácticas. Pero todo ello está impregnado de una ideología y de una dimensión política y ética. No es aceptable una visión neutral y técnica del quehacer de la escuela» (Santos Guerra, 1990:71). A pesar de la dificultad que entraña conceptualizar las organizaciones como entidades, incluidas las escuelas, los teóricos de las organizaciones de todas las creencias pretenden utilizar modelos holísticos al hacer hincapié en los aspectos estructurales que conducen a un fin común de la institución, pero cada modelo representa la organización de forma diferente, dedicando su atención a un aspecto de su complejidad. De los ocho modelos que expone Hoyle (1986:16), unos resultan más pertinentes que otros para analizar las organizaciones escolares, e incluso el propio Hoyle indica que existen variaciones dentro de cada modelo, así como numerosas combinaciones entre ellos. Por todo lo anterior, hemos de reconocer que las fronteras epistemológicas, metodológicas y aplicativas de la organización escolar permanecen borrosas y cambiantes (Santos Guerra, 1997a:88). Acertadamente, este autor sugiere atender a dos movimientos que tienen ida y vuelta en el fenómeno de la comprensión de una realidad: Fragmentación para llegar a una profundización mayor a través de la focalización en un campo o la contemplación de una perspectiva. Integración de todos los conocimientos para acceder a una visión comprensiva y globalizadora. Añade, además, que hay que tener en cuenta lo que sucede en las organizaciones en general para comprender lo que pasa en la escuela, al tiempo que hay que conocer las particularidades de las organizaciones, de cada organización, para alcanzar una teoría general de las mismas.
2. Perspectiva política de las escuelas
No nos parece suficiente señalar que las organizaciones escolares tienen su especificidad; es necesario aclarar desde qué óptica queremos verla, ya que, como hemos visto, podríamos elegir entre varias alternativas. En este caso, el análisis lo vamos a realizar desde la perspectiva política. El modelo político en las instituciones educativas recibe cada día mayor reconocimiento por parte de teóricos y prácticos. Para reconocer y comprender la dimensión política de las instituciones escolares es necesario relacionar dos enfoques que generalmente se presentan disociados. Por una parte, el enfoque interno, que persigue estudiar y analizar las escuelas como sistemas de actividad política —en cuyo caso estaríamos hablando de micropolíticaeducativa—, y, por otra, el enfoque estructural, que presenta a la escuela como un aparato del Estado, responsable sobre todo de la producción y reproducción ideológica. Esta visión macropolítica de la escuela es necesaria, a su vez, para comprender su relación con el sistema económico, la justificación del currículo «oficial», el juego de intereses políticos e ideológicos que existen en la sociedad y en el sistema político en torno a la educación y a sus instituciones. Es necesaria la superposición de ambos enfoques para lograr un conocimiento más aproximado de la realidad. La imagen política de la escuela se centra en los intereses en conflicto entre los miembros de la organización. Estos, para lograr «sus» intereses, emplean diferentes estrategias, como, por ejemplo, la creación de alianzas y coaliciones, el regateo y el compromiso para la acción. La identificación de las estrategias y la selección de las más adecuadas para cada situación conflictiva requieren diversas habilidades en los actores. Por ejemplo, para el caso concreto de dirigir un cambio en las organizaciones escolares, Glatter identifica como tales: «percepción de las motivaciones políticas que están detrás y las consecuencias probables de los cambios previstos; ejercicio de presiones; suministrar incentivos; convencer a los grupos de interés; manejo de los conflictos; negociación de compromisos» (Glatter, 1990:178). Estas estrategias pueden ser fácilmente identificables por los teóricos de las organizaciones, pero, en cambio, en líneas generales, los actores de las instituciones educativas no reconocen que en las escuelas se construyan escenarios de actividad política, aunque acepten, eso sí, que la política afecta a la escuela como parte del sistema de gobierno que rige a la sociedad. Esta falta de visión impide entender lo que ocurre en la escuela y por qué ocurre. Desde nuestro punto de vista, considerar a la escuela como un sistema político nos permite entenderla como una institución menos racional y burocrática de lo que tradicionalmente se ha creído que era. La política organizativa surge cuando la gente piensa y actúa de modo diferente (Morgan, 1986:148). Por eso, reconocer a sus miembros como agentes políticos supone aceptar la complejidad y la incertidumbre en la vida escolar, y el empleo por parte de sus actores de diversas estrategias de lucha para poder alcanzar sus fines particulares o grupales. Se puede realizar un análisis de la política organizativa de forma sistemática considerando las relaciones entre interés, conflicto y poder, aunque hay que reconocer que resulta difícil delimitar la frontera entre las acciones políticas y las culturales que aparecen en las prácticas escolares. Por tanto, en la escuela se desarrollan, por una parte, dinámicas micropolíticas (repartos de poder, conflictos, negociaciones, coaliciones), y, por otra, dinámicas políticas, porque «la escuela desempeña, a través de sus prácticas y relaciones, un papel ideológico dentro del contexto sociocultural en el que está inmersa» (González, 1990:39).
3. El enfoque micropolítico
La micropolítica de las escuelas ha recibido poca atención de teóricos e investigadores, ocupa poco espacio en las teorías de la organización, y menos todavía en las de gestión (Hoyle, 1986:125). Es un tema tabú en los debates serios, mientras que lo es de cotilleo en los encuentros informales, en los que se habla de «juego político», de «agendas ocultas», de «mafias organizativas» y de «maquiavelismo». Son temas que se abordan en la sala de profesores, en la cafetería y en los pasillos de la escuela, y, raramente, en un contexto más académico que propicie un análisis riguroso. Ello hace que se sepa poco de ese lado de la organización, que permanece oscuro. Por otra parte, tal como ocurre en otros ámbitos de las teorías organizativas, la micropolítica no tiene bien establecido su campo de estudio. No existe una clara distinción entre el análisis de las organizaciones, la gestión y la micropolítica, y es objeto de estudio de una variedad de disciplinas: educación, psicología, antropología, sociología, economía, política... Quizás esta misma dispersión, esta variedad de enfoques desde los que se mira la vida cotidiana de las escuelas, ha impedido que emerja un enfoque interdisciplinar. La perspectiva micropolítica representa un cambio respecto a los modelos estructuralistas (económicos y sociológicos) que destacan lo más formal y predictivo, enfatizando el orden en las escuelas. La micropolítica reconoce el valor que tiene el contexto organizativo en la redefinición de las dimensiones estructurales y normativas que se establecen sobre las escuelas. Esta perspectiva difiere también del modelo menos formal y descriptivo, «loosely coupled», defendido por los psicólogos sociales, que destacan el desorden en las escuelas. La perspectiva micropolítica plantea que el orden en las escuelas está siendo siempre negociado políticamente, y que por debajo de esa negociación hay una lógica interna (Bacharach y Mundell, 1993:427; Larson, 1997:315). El análisis micropolítico pone el acento en la dimensión política de la escuela, caracterizada en su interior por la presencia de intereses diferentes, por el intercambio, la influencia y el poder. Cada parte en la lucha intenta establecer la unanimidad alrededor de un sistema concreto de significado o lógica de acción. Para conocer la política educativa es primordial reconocer que las instituciones escolares son campos de lucha, que los conflictos que se producen son vistos como algo natural y no patológico, y que sirven para promover el cambio institucional, lo cual no significa que las escuelas presenten una situación de conflicto permanente1 . Ball, en su propuesta de análisis organizativo sobre las escuelas, contrapone los conceptos claves procedentes de la ciencia de la organización a los descritos por él para comprender la micropolítica de la vida escolar, entre los que destaca: poder, diversidad de metas, disputa ideológica, conflicto, intereses, actividad política y control. En este nivel de análisis se identifica a los actores de las escuelas como actores sociales con protagonismo sobre la organización, en vez de verlos desvinculados de las estructuras organizativas. Las escuelas son particularmente propicias a la actividad micropolítica por dos razones: porque, como ya hemos apuntado, son organizaciones débilmente articuladas, entre cuyos espacios o intersticios puede florecer mucha actividad, y porque las formas de legitimación compiten en la toma de decisiones. Esto último se debe a que la legitimidad formal del director es desafiada por formas profesionales y democráticas alternativas, que son especialmente válidas para las escuelas. Tal situación coloca a los directores ante el problema de equilibrar su responsabilidad con las expectativas de la colegialidad (Hoyle, 1986:148). En definitiva, Hoyle (1986), Ball (1989) y Blaise (1991), tienen en común, según Bacharach y Mundell (1993), analizar los conflictos entre grupos sobre lógicas de acción. Consideran que la micropolítica está relacionada, entre otros elementos, con la ideología, la diversidad de metas, los intereses, las estrategias, las luchas por el poder y el control, la toma de decisiones y los objetivos y significados de la organización. De este modo se reconoce el papel político e ideológico que desempeñan las escuelas en un entorno social más amplio, en el que las dimensiones sociales, culturales y económicas se tienen en cuenta. La perspectiva crítica dirige sus análisis en esta dirección. Recorre en un viaje de ida y vuelta las dinámicas micropolíticas desarrolladas en las escuelas, para dirigirse después hacia coordenadas más amplias desde las que comprender los mecanismos de dominación, las ideologías, las relaciones sociales, políticas y económicas, que explican también por qué la escuela es como es. Trata de cuestionar y promover el cambio por los actores institucionales de aquellas dimensiones explícitas y de las que permanecen ocultas, que están enraizadas en la estructura y en las interacciones dentro de la organización, y que se proyectan en el modo de ver sus relaciones con la sociedad. Pero no sólo se ha producido un cambio en el análisis de las organizaciones escolares, pasando de un modelo técnico racional a otros, sino que se ha vuelto la mirada a metodologías de investigación abandonadas o no utilizadas hasta hace poco tiempo en ámbitos educativos. El empleo de metodologías cualitativas en estudios etnográficos, en investigación-acción, etc., ha permitido avanzar en el conocimiento sobre lo que ocurre y por qué en la vida cotidiana de las escuelas. Nuestra intención en las páginas que siguen es presentar algunos de los temas y conceptos más utilizados en los discursos e investigaciones micropolíticos.
4. Los intereses en juego: los grupos de interés
Ya hemos indicado que el mundo social consta, esencialmente, de personas que interaccionan unas con otras, negocian los modos de relacionarse y construyen una visión del mundo. En los procesos de interacción, grupos diferentes llegan a percibir el mundo de un modo distinto, desarrollan diferentes conceptos sobre la realidad y construyen distintos cuerpos de conocimiento. Las organizaciones recogen a lo largo de su historia los pactos secretos establecidos entre sus miembros. Las coaliciones buscan un interés común, y el proceso está ilustrado de peticiones y concesiones en un equilibrio inestable de dar y recibir. Generalmente, las alianzas se entablan en los espacios menos académicos y visibles mediante relaciones informales de simpatía, ideología, conocimientos, etc. A veces lo que da identidad a la coalición no es la afinidad o convergencia de intereses, sino las expectativas ante la posibilidad de recibir algo. Quienes dirigen las organizaciones buscan apoyos para afianzar el poder, mientras que otros actores buscan la influencia y una presencia reconocida en el entorno escolar. Se podría argumentar que no todos los individuos son miembros ni son activos en grupos con actividad política, pero de hecho se ven afectados por dicha actividad, especialmente respecto a temas cuyo resultado es evidente, como los criterios de selección y promoción, los salarios, los currículos y los programas. Los grupos de interés emergen cuando los individuos se dan cuenta de que tienen objetivos comunes y de que pueden ser capaces de ejercer colectivamente alguna influencia para incidir en una decisión que de modo individual no alcanzarían. Diseñan estrategias para compartir sus recursos e intentan intercambiarlos por influencias con quienes toman decisiones y así lograr sus objetivos comunes. Para Bacharach y Mundell (1993:425) el término «lógicas de acción» (ampliación del concepto weberiano de acción social) resulta especialmente útil para el análisis de las luchas políticas en las organizaciones escolares. Sugieren que para realizar estudios sobre ellas los «grupos de interés» pueden resultar una unidad de análisis apropiada. No es que rechacen como unidad de análisis la acción política individual de un miembro de la organización o la propia escuela como conjunto, o incluso una zona escolar, pero consideran que: «La política de los grupos de interés, aunque posiblemente idiosincrática de una escuela concreta u organización en cuestión, abarca las aspiraciones de más de un actor y la lógica de acción que subyace en los procesos y decisiones del grupo entero. Realmente, mucha de la acción política que sucede en las organizaciones tiene lugar en grupo, al menos por tres razones: la primera, porque algunos individuos no tienen ni personalidad política ni acceso al poder a causa de los roles que desempeñan; segundo, porque los individuos pueden necesitar la protección facilitada por grupos para comprometerse en alguna actividad política; tercero, porque en los sistemas de racionalidad limitada, los grupos proporcionan a sus miembros la necesaria holgura y profundidad de la información necesaria para su propia supervivencia política en las organizaciones» (Bacharach y Mundell, 1993:432). En este análisis se pueden examinar las estrategias que emplean los grupos de interés para imponer sus lógicas de acción preferidas. En el contexto de la sociología weberiana, Bacharach y Mundell definen la micropolítica como la confluencia de diferentes lógicas de acción dentro de la organización. Por eso en los modelos políticos la estructura no surge como fruto de la racionalidad formal sino del intercambio, y, por eso mismo, puede modificarse según los objetivos y las estrategias que planteen los grupos de interés y la política que despliegue la dirección. La autonomía relativa concedida a los centros queda más en evidencia cuando los recursos son escasos y su labor depende del exterior. Los recursos se convierten así en una fuente de poder y de control de la organización. Se utilizan como reclamo por el director para conseguir alianzas, adhesiones y compromisos. En ocasiones, el control de recursos básicos o claves despierta afinidades y luchas entre grupos o coaliciones. Los grupos de interés no se reducen a los que conviven en el recinto escolar. En el mismo contexto weberiano utilizado anteriormente se define la macropolítica como la forma en que los grupos de interés del entorno tratan de imponer sus lógicas de acción en la organización. Los análisis macropolíticos explican cómo las lógicas de acción creadas por grupos de interés externos penetran en la organización. De esta manera la tradicional división entre micro y macro política puede ser relacionada por el concepto de lógica de acción. Santos Guerra sugiere que las dos dimensiones macro (legislativa, política, social, económica) y micro (relaciones, tensiones, conflictos, peculiaridades) son necesarias para poder entender la organización escolar y la de cada escuela concreta. Enumera las características descritas por Escudero (1989) para la dimensión macropolítica, y destaca las del nivel micropolítico siguiendo la perspectiva defendida por Ball en el sentido de que cada escuela tiene una organización impredecible, única, llena de valores y llena de incertidumbre (Santos Guerra, 1997a:97). También para Bacharach y Mundell (1993:446) los análisis micropolíticos están incompletos si no van acompañados de análisis macropolíticos, porque aquellos no existen en el vacío desprovistos de la macropolítica que les rodea, en cuyo caso sólo se examinaría la periferia y no el centro. Ball, en este mismo sentido, plantea dos premisas: Las escuelas, como organizaciones, no pueden ser consideradas independientes del entorno. No es posible analizarlas sencillamente en términos de su adaptación a ese entorno. El asunto no es cómo de amplia es la unidad de análisis para dividir lo micro y lo macro, aunque haya quien señale que la primera se produce exclusivamente en el nivel de la escuela y no en otros niveles, como departamentos o distritos escolares. Pero la micropolítica no es definida por el contexto en el que se produce, sino más bien por su naturaleza (Bacharach y Mundell, 1993:432). Como los temas que pueden interesar a los grupos pueden ser variados, lo que importa es la negociación y las luchas que se entablan entre ellos. Los asuntos que crean conflicto en unos casos tratan sobre el complemento por méritos, por antigüedad o concurso, mientras que en otros las razones que provocan el conflicto tienen un carácter más ideológico, menos corporativo y transcienden del marco estricto del centro, como, por ejemplo, defender la opción escuela pública/privada o la comprensividad/selectividad, etc. En unos casos el conflicto se presenta entre la autonomía profesional de directores y profesores frente a la burocracia, y, en otros, respecto a los objetivos y significados políticos o ideológicos planteados fuera de la institución. Desde una perspectiva macropolítica, «el Estado y la autoridad local pueden limitar la gama de posibilidades de que disponen los profesores, pero, al menos en la actualidad, ciertamente no ejercen el control absoluto sobre esa gama» (Ball, 1989:243).
5. El poder en la escuela
Los estudios políticos de la organización adoptan como núcleo de su indagación el uso del poder, y para ello parten de tres modos clásicos de entender las organizaciones y el uso del poder dentro de ellas: neo-maquiavelismo, marxismo y weberianismo (Larson, 1997). El primero (sociología del orden) asume que las organizaciones funcionan mejor cuando son sinónimos los intereses del individuo, de la institución y de la sociedad. El orden y la armonía se supone que son características normativas tanto de la sociedad como de las organizaciones. El conflicto es considerado aberrante y potencialmente desestabilizador para el sistema. Desde este punto de vista, las escuelas pueden funcionar mejor cuando son dirigidas y controladas por «burócratas benevolentes». En este tipo de estudios se analiza cómo los administradores utilizan el poder para manejar la cultura, los símbolos y los procesos de consenso dentro de las organizaciones. La sociología marxista del conflicto cuestiona la visión neo-maquiavélica de la sociedad. Los marxistas teóricos afirman que los sistemas de poder y de control impuestos conservan el orden social y de la organización, y no el consenso. Afirman que los sistemas de poder administrativo impuestos son utilizados para beneficiar a unos a expensas de otros. Para ellos, los conflictos dentro de la sociedad en general y de las organizaciones en particular son fuerzas normativas para el cambio dentro del sistema inherentememte desigual. Los teóricos marxistas mantienen que los administradores abortan las fuerzas para el cambio imponiendo sistemas de control. Analizan cómo se emplea el poder para eliminar el conflicto y mantener las desigualdades en un sistema jerárquico que beneficia a la «elite del poder». La visión weberiana de la sociedad rompe con la dialéctica orden/conflicto porque afirma que el orden en cualquier sociedad, como ya se ha señalado, está siendo negociado constantemente y que la lucha política emerge por diferentes sistemas de significado. Desde la perspectiva política, el poder procede de las alianzas dominantes más que de la autoridad formal. Desde el punto de vista académico, se sigue definiendo el poder como un sistema de autoridad vertical, jerárquico, basado en los roles formales de la organización. Es un privilegio o atributo de la posición que se ocupa, de tal manera que se atribuye el poder a quienes, por el cargo, tienen responsabilidades sobre las instituciones educativas: administradores de la educación, superintendentes, inspectores, directores escolares, etc., al mismo tiempo que se describen las tareas que realizan de un modo tradicional: planificación, coordinación, gestión, supervisión, evaluación, etc., como si realmente fueran los verdaderos líderes y contaran con autonomía, como si tales competencias les «pertenecieran de un modo exclusivo», y como si los aspectos normativos pudieran explicarse con independencia del contexto y de los actores. En el caso de las escuelas, el poder se atribuye principalmente al director porque es quien dispone de la capacidad de tomar decisiones. Como contraposición a esa concepción funcional y técnocrática, los planteamientos que rigen las reformas escolares en numerosos países abogan por dar un mayor protagonismo a la comunidad de profesores, lo que da a entender que ha de producirse un cambio en las relaciones de poder en el interior de las escuelas. Ante esta propuesta, Dunlap y Goldman (1991:6) se preguntan si el poder se puede compartir eficazmente con los profesores, padres y otros actores sociales; si las escuelas pueden ser gestionadas de forma colectiva, y si pueden gestionarse como unidades independientes dentro de un amplio sistema educativo. Los teóricos de sistemas tienden a evitar el concepto de poder y a utilizar el de autoridad, aunque «al hacerlo, respaldan la legitimidad y el consenso, y, nuevamente, consideran patológico el conflicto» (Ball, 1989:40). Para este autor, el supuesto de la autoridad es inútil y deforma la realidad. No considera que el poder sea un atributo vinculado a la autoridad jerárquica. Le preocupa el desempeño, la realización y la lucha, el poder como resultado y no la posición o la capacidad. La toma de decisiones no es un proceso racional, es un proceso político; en palabras de Ball (1989:41), la sustancia de la actividad micropolítica. A los resultados se llega por alianzas, compromisos, transacciones, presiones, resistencias, amenazas u otras estrategias de acción, y todo ello desempeña un papel en la conquista, el mantenimiento o la merma del poder de la dirección. En definitiva, se ve a los centros como escenarios de lucha donde se muestran las relaciones de poder entre los diferentes actores. Los teóricos de la organización distinguen entre el poder y el control o dominio en las organizaciones. El poder es entendido como la habilidad para lograr un objetivo, incluso venciendo la resistencia de otros, o la habilidad para lograr los resultados deseados donde existe incertidumbre o disenso sobre una opción. El control es entendido simplemente como el acto de alcanzar un objetivo. Desde una perspectiva crítica de las organizaciones, la distinción entre poder y control empieza a ser borrosa porque, de acuerdo con los teóricos críticos, el poder se ejerce, a menudo, a través de discretas formas de control. De hecho, sólo recientemente el poder ha recibido una atención detallada por los teóricos como un fenómeno organizativo central. Quizás porque, como Anderson afirma (1990:44), a los positivistas les resulta difícil estudiarlo por no ser directamente observable ni fácilmente medible. Como control en las organizaciones, se vuelve más tenue, menos visible, sumergido en la estructura de la organización. Como poder, se ejerce a través de sutiles mecanismos de control que pueden resultar difíciles de observar incluso para los investigadores naturalistas. En la teoría tradicional de la organización es un lugar común creer que el control no necesita ejercerse de nuevo para cada decisión, puesto que reside en las estructuras, en las normas, y en el flujo de información de la gestión (March y Simon, 1958). Anderson (1990:45), en cambio, afirma que tal control se ejerce también a través de presiones personales y mediante el uso del lenguaje, las narraciones y los rituales. Para entender cuáles son los procesos que se siguen en la toma de decisiones (tanto para quienes analizan la organización escolar como para quienes la viven) y con qué posibilidades se cuenta, es necesario conocer quiénes son los actores clave —los que son consultados—, con qué apoyos cuentan y en qué temas obtendrán apoyo general o desacuerdo del resto de los miembros. Mediante las redes sociales se consigue negociar un acuerdo, suprimirlo o cambiarlo. La identificación entre miembros de la organización pasa por encima del esquema de poder y autoridad de formas diferentes. Se presenta la clásica división entre departamentos, entre hombres y mujeres y entre novatos y veteranos, pero, también, entre intereses sociales, ideológicos y de medios compartidos. Por eso, las lealtades se expresan en las redes sociales establecidas, con sus códigos, normas, interpretaciones y acuerdos institucionales, que sustentan la política de lo que sucede y de lo que puede suceder. Se entremezcla lo laboral y formal con lo personal e informal para decidir acuerdos de trabajo y encuentros dentro y fuera del centro. El poder en la toma de decisiones en una organización se analiza, a menudo, desde dos dimensiones: la autoridad y la influencia (Conway, 1986:213). La autoridad es el derecho a tomar la decisión final, mientras que la influencia consiste en intentar persuadir a aquellos que tienen autoridad para tomar decisiones de algún tipo. La autoridad, relacionada tradicionalmente con el poder, es estática, se basa en la posición o rol que se ocupa dentro de la jerarquía formal, mientras que la influencia es dinámica, más informal, y se puede basar en el conocimiento experto, en la posesión de información valiosa o en otros recursos que uno puede usar para intercambiar con quienes deciden. Es multidireccional. La determinación de quién tiene la autoridad para tomar la decisión final es un tema estructural y normativo, y está determinado por el entorno institucional y organizativo. Sin embargo, la autoridad no cubre todas las contingencias. En el mundo de la racionalidad limitada, la existencia de la incertidumbre se convierte en un espacio de lucha entre los que tienen poder y los que tienen influencia. El conflicto se entabla entre ambos grupos, al igual que puede enfrentar a grupos con autoridad o a grupos con influencia respectivamente. La característica que distingue las relaciones de poder en la escuela está configurada por la compenetración con la autoridad e influencia del director y la influencia de los profesores. No hay que ignorar que, en una organización, individuos con poca autoridad pueden tener una considerable influencia, porque tienen acceso a la información, a los recursos o a las tareas clave. La influencia del personal de administración, y fundamentalmente de los conserjes o bedeles de los centros escolares, es reconocida por el resto de los miembros de la organización, como también se reconoce la influencia que recibe quien, aún teniendo poder o prestigio, depende afectivamente de otra u otras personas; es lo que Morgan (1986) identifica como el «poder detrás del poder». Las ancestrales formas de autoridad están en declive, y ahora se habla de «crisis de autoridad», de disminución de los desequilibrios de poder y de necesidad de consenso. Las relaciones de poder a menudo no se juegan en la arena política observable, son invisibles y por eso ha sido difícil conseguir una fundamentación empírica de las políticas educativas desde una perspectiva crítica. Incluso como Anderson argumenta (1990:45), ni siquiera en el campo de la ciencia política existe un acuerdo general sobre lo que constituye el ejercicio del poder, de hecho, y cómo podría ser estudiado. La incapacidad para observar y poder medir sus componentes deriva de su significado social, no de lo que es sino de lo que no es, de aquellos asuntos que se mantienen fuera de la agenda política, sobre lo que se excluye y sobre lo que no se puede adoptar decisiones.
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Teoría y práctica de la micropolítica en las organizaciones escolares
Teresa Bardisa Ruiz
Nuestra intención al escribir este texto es, por una parte, presentar el debate abierto sobre las teorías de la organización, y, por otra, explicar lo que significa la teoría y la práctica de la micropolítica de las instituciones educativas. Pretendemos detenernos en aquellos enfoques que guardan relación con una perspectiva político-ideológica centrada en la escuela, y en el análisis micropolítico de las organizaciones escolares.
Queremos destacar lo difícil que resulta delimitar este ámbito específico y seleccionar el modelo de análisis más adecuado para su desarrollo teórico, por varias razones: por ser la organización objeto de estudio de diferentes campos de conocimiento, que no han producido una visión holística sino fragmentada y escorada hacia la comprensión de las grandes organizaciones empresariales y burocráticas, de las que se han copiado miméticamente sus aplicaciones para la organización escolar; porque los estudiosos de la educación han eludido este tipo de análisis y se han centrado más en indagar otros temas; y porque la metodología, tradicionalmente empleada en la investigación educativa, no ha facilitado la descripción y comprensión de las relaciones conflictivas en la vida cotidiana de las escuelas. Por todo ello, parece necesario desarrollar un conocimiento propio de la organización escolar a partir de otros modelos de análisis y de investigación focalizados hacia «dentro» de las escuelas, sin perder de vista sus relaciones con el «exterior».
1. Las organizaciones escolares
En la bibliografía de las ciencias sociales el término organización se refiere a un tipo de unidad social característica que lo distingue de otras como pueden ser familias, grupos de pares, tribus, comunidades y estados nacionales (Hoyle, 1996:25). Al describir las organizaciones de un modo tradicional (técnico-racional), se dice de ellas que tienen objetivos relativamente específicos, tareas diferenciadas, clara división del trabajo, estructura para coordinar actividades diversas, autoridad legítima que inviste a ciertos miembros y un conjunto de procedimientos de gestión, todo lo cual permitirá su funcionamiento eficaz (Hoyle, 1986:1). ¿Podemos caracterizar del mismo modo a las organizaciones escolares?
La utilización de estas categorías estructurales no permite afirmar, a pesar de todo, que exista una única teoría de la organización, una única abstracción llamada organización. El término es utilizado para cubrir diversas perspectivas, modelos y teorías propios con los que los científicos sociales buscan comprender las organizaciones.
Tampoco se cuenta con un cuerpo de conocimiento único y comprensivo de la organización escolar, sino más bien de diversos enfoques teóricos desde los que plantear el análisis sobre la escuela. «Cada enfoque construye una teoría desde un punto de vista que es normativo más que descriptivo» (Glatter, 1986:162), posición que entraña una visión cultural homogénea desde la que todos los problemas educativos pueden resolverse, sea cual sea su origen e independientemente del contexto en el que se presentan.
Podemos destacar, a pesar de todo, que aunque el avance en la comprensión teórica y empírica en sociología de la educación ha sido enorme en las últimas décadas (sobre todo y con algún éxito en lo que podría denominarse aspectos técnicos de la enseñanza, como el currículo o los conflictos entre profesores y alumnos en el aula), sin embargo «la sociología de la organización escolar es un campo en el que se ha hecho poco o ningún progreso. Las teorías y los conceptos apenas han cambiado desde los años sesenta» (Ball, 1989:19). Los teóricos de la sociología de las organizaciones, encerrados sobre todo en la teoría de sistemas (perspectiva que se desarrolla de forma paralela al aumento del control y a la petición de cuentas de la Administración educativa), se han centrado más en la prescripción que en la descripción y explicación de los conflictos o contradicciones intraorganizativos que acontecen en las escuelas, por considerar que tales conflictos son patológicos.
La tendencia de los sociólogos ha sido enfrentar lo macro con lo micro, la estructura frente a la acción, la libertad frente al determinismo, y los profesores frente al modo de producción (Ball, 1989:21), eludiendo un nivel de análisis intermedio como es el grupo de trabajo, que ha sido asumido por los psicólogos sociales, o la organización, que lo ha sido por los teóricos de la organización. Es decir, hasta hace poco tiempo, el estudio de las escuelas desde una perspectiva organizativa ha estado dominado por orientaciones sociológicas y psicológicas que han focalizado su atención en las estructuras o en los microprocesos dentro de las escuelas. Sin embargo, ambos enfoques, sociológico-estructural y psicológico-social, han ignorado el poder y la política que se desarrollan dentro y alrededor de las escuelas (Bacharach y Mundell, 1993:423).
En síntesis, podríamos argumentar que aunque los principales modelos teóricos e intuiciones empíricas de la organización condujeron a una mayor comprensión de cierta clase de organizaciones, en concreto de empresas industriales, comerciales y de servicios públicos o grandes burocracias, no mejoró la comprensión de otras como la de las escuelas:
«Las escuelas parecen ser objetos particularmente insatisfactorios para los análisis sociológicos. El esfuerzo por percibir la estructura, totalidad e integridad de la escuela está cargado de tanta dificultad que los sociólogos echan mano de las metáforas» (Tyler, 1982 cit. en Hoyle, 1986:2).
No obstante, la teoría de la organización ha mejorado nuestra comprensión de ciertos aspectos de las escuelas, principalmente aquellos que se centran en la autoridad, la autonomía, la profesionalidad y la toma de decisiones.
El campo de la organización escolar ha despertado un interés creciente en contextos académicos, sobre todo anglosajones, por el cambio en las perspectivas epistemológicas que sirven de apoyo a los análisis teóricos con los que llegar a comprender a las escuelas como organizaciones. Pero este cambio no se ha generalizado y se insiste en describir las dificultades que existen para aplicar las teorías de la organización al contexto escolar. Las teorías actuales en opinión de Ball (1989:23),
«son ideologías, legitimaciones de ciertas formas de organización. Exponen argumentos en términos de racionalidad y eficiencia para lograr el control. Los límites que imponen a la concepción de las organizaciones realmente descartan la posibilidad de considerar formas alternativas de organización».
Frente a esta supuesta neutralidad y racionalidad defendida por quienes asumen la estructura y el control como dimensiones básicas de la organización escolar, surgen otros desarrollos entre los que podemos destacar aquellos que conceptualizan la organización escolar como un sistema loosely coupled (débilmente articulado)) (Weick,1976; Cusick, 1981). Esta teoría ha servido como marco de referencia para posteriores investigaciones empíricas. Se utiliza dicha metáfora como contraposición a la idea de considerar a la escuela como un sistema burocrático fuertemente acoplado. En síntesis, la teoría expresa la idea de que, aunque los diferentes componentes de la escuela son interdependientes, el grado de relación es relativo porque cada uno de ellos mantiene cierta identidad y autonomía. Se reconoce que existe un equilibrio entre autonomía y control o entre burocracia y relaciones humanas. Los procedimientos de articulación que se dan en otro tipo de organizaciones entre medios y fines, entre acciones e intenciones, entre departamentos y otras estructuras organizativas, etc., no aparecen de forma tan nítida en las escuelas (Bush, 1986:5; González, 1988:184; González, 1990:33; Ball, 1989:31; Hoyle, 1996:27). Un ejemplo claro de esta débil articulación se recoge en el trabajo de Cusick (1981) sobre dos escuelas secundarias americanas. En esta teoría se reconoce que en la escuela se produce la diversidad ideológica y el conflicto, y, como consecuencia, las coaliciones, el cabildeo y las alianzas.
Desde el punto de vista educativo interesa integrar diferentes ámbitos de conocimiento para comprender la identidad, los límites y la coordinación institucional, y, por otra parte, resulta necesario establecer distinciones y relaciones entre las diferentes teorías que ya existen para explicar las organizaciones escolares. Hoyle (1990), por ejemplo, ha realizado una distinción entre teoría de la organización, que es una teoría para la comprensión, y teoría de la gestión, que es teoría práctica, y, en consecuencia, tiene un foco más reducido para el análisis. Pero no sólo parece necesario definir y delimitar estos dos campos dentro de la organización escolar, sino también otros como la teoría del liderazgo, la de la dirección escolar, etc.
Si aceptamos la idea de que son inseparables las personas y la organización, es preciso revisar la creencia común de que existe un cuerpo de teoría y de principios que proporcionan criterios con los que realizar una acción administrativa eficaz en las organizaciones. En este sentido, Greenfield (1986) critica la creencia en la realidad e independencia de las organizaciones porque nos permite separar el estudio de éstas del de las personas con sus valores, creencias y costumbres concretos. Desde esta perspectiva, las estructuras se ven inmutables más allá del tiempo y el lugar como formas universales dentro de las cuales los individuos pueden moverse de vez en cuando, aportando su propia idiosincrasia que da color a su actuación en los papeles atribuidos por la organización (Getzels cit. por Greenfield, 1986:155).
Frente a esta posición parece más razonable aceptar el planteamiento de Greenfield (1986:159) respecto a que las organizaciones no están sujetas a leyes universales, sino que son artefactos culturales, una realidad social inventada que depende del significado científico y de las intenciones de las personas que están dentro de ellas. «Los principios que guían el análisis del funcionamiento de la organización están representados en el modo en que esos actores definen, interpretan y manejan las situaciones con las que se enfrentan» (Ball, 1989:42). Como ya hemos señalado, no hay una única abstracción llamada organización, sino una variedad de percepciones individuales de lo que se puede o se debe tratar con los demás dentro de las circunstancias en las que ellos se encuentran.
En los análisis que se hacen sobre las organizaciones podemos señalar algunas tendencias que, desde nuestro punto de vista, no son adecuadas, porque parten de teorías que tienden a tratarlas:
Como conjuntos, como entidades sobre las cuales se pueden realizar generalizaciones, porque consideran a las escuelas desde el mismo referente conceptual que permite tratarlas como si fueran fábricas o burocracias formales, eludiendo la idea de que la organización de empresas difiere de la escolar tanto por su naturaleza como por los procesos que se desarrollan en su interior.
Como organizaciones que nada tienen que ver con la política educativa:
«Hay muchos tipos de interacción entre los miembros que habitan el mundo mágico y a la vez anodino del aula y de la escuela. Hay transacción de conocimientos, de sentimientos, de actitudes, de discurso y de prácticas. Pero todo ello está impregnado de una ideología y de una dimensión política y ética. No es aceptable una visión neutral y técnica del quehacer de la escuela» (Santos Guerra, 1990:71).
A pesar de la dificultad que entraña conceptualizar las organizaciones como entidades, incluidas las escuelas, los teóricos de las organizaciones de todas las creencias pretenden utilizar modelos holísticos al hacer hincapié en los aspectos estructurales que conducen a un fin común de la institución, pero cada modelo representa la organización de forma diferente, dedicando su atención a un aspecto de su complejidad. De los ocho modelos que expone Hoyle (1986:16), unos resultan más pertinentes que otros para analizar las organizaciones escolares, e incluso el propio Hoyle indica que existen variaciones dentro de cada modelo, así como numerosas combinaciones entre ellos.
Por todo lo anterior, hemos de reconocer que las fronteras epistemológicas, metodológicas y aplicativas de la organización escolar permanecen borrosas y cambiantes (Santos Guerra, 1997a:88). Acertadamente, este autor sugiere atender a dos movimientos que tienen ida y vuelta en el fenómeno de la comprensión de una realidad:
Fragmentación para llegar a una profundización mayor a través de la focalización en un campo o la contemplación de una perspectiva.
Integración de todos los conocimientos para acceder a una visión comprensiva y globalizadora.
Añade, además, que hay que tener en cuenta lo que sucede en las organizaciones en general para comprender lo que pasa en la escuela, al tiempo que hay que conocer las particularidades de las organizaciones, de cada organización, para alcanzar una teoría general de las mismas.
2. Perspectiva política de las escuelas
No nos parece suficiente señalar que las organizaciones escolares tienen su especificidad; es necesario aclarar desde qué óptica queremos verla, ya que, como hemos visto, podríamos elegir entre varias alternativas. En este caso, el análisis lo vamos a realizar desde la perspectiva política.
El modelo político en las instituciones educativas recibe cada día mayor reconocimiento por parte de teóricos y prácticos. Para reconocer y comprender la dimensión política de las instituciones escolares es necesario relacionar dos enfoques que generalmente se presentan disociados. Por una parte, el enfoque interno, que persigue estudiar y analizar las escuelas como sistemas de actividad política —en cuyo caso estaríamos hablando de micropolíticaeducativa—, y, por otra, el enfoque estructural, que presenta a la escuela como un aparato del Estado, responsable sobre todo de la producción y reproducción ideológica. Esta visión macropolítica de la escuela es necesaria, a su vez, para comprender su relación con el sistema económico, la justificación del currículo «oficial», el juego de intereses políticos e ideológicos que existen en la sociedad y en el sistema político en torno a la educación y a sus instituciones. Es necesaria la superposición de ambos enfoques para lograr un conocimiento más aproximado de la realidad.
La imagen política de la escuela se centra en los intereses en conflicto entre los miembros de la organización. Estos, para lograr «sus» intereses, emplean diferentes estrategias, como, por ejemplo, la creación de alianzas y coaliciones, el regateo y el compromiso para la acción. La identificación de las estrategias y la selección de las más adecuadas para cada situación conflictiva requieren diversas habilidades en los actores. Por ejemplo, para el caso concreto de dirigir un cambio en las organizaciones escolares, Glatter identifica como tales:
«percepción de las motivaciones políticas que están detrás y las consecuencias probables de los cambios previstos; ejercicio de presiones; suministrar incentivos; convencer a los grupos de interés; manejo de los conflictos; negociación de compromisos» (Glatter, 1990:178).
Estas estrategias pueden ser fácilmente identificables por los teóricos de las organizaciones, pero, en cambio, en líneas generales, los actores de las instituciones educativas no reconocen que en las escuelas se construyan escenarios de actividad política, aunque acepten, eso sí, que la política afecta a la escuela como parte del sistema de gobierno que rige a la sociedad. Esta falta de visión impide entender lo que ocurre en la escuela y por qué ocurre. Desde nuestro punto de vista, considerar a la escuela como un sistema político nos permite entenderla como una institución menos racional y burocrática de lo que tradicionalmente se ha creído que era.
La política organizativa surge cuando la gente piensa y actúa de modo diferente (Morgan, 1986:148). Por eso, reconocer a sus miembros como agentes políticos supone aceptar la complejidad y la incertidumbre en la vida escolar, y el empleo por parte de sus actores de diversas estrategias de lucha para poder alcanzar sus fines particulares o grupales. Se puede realizar un análisis de la política organizativa de forma sistemática considerando las relaciones entre interés, conflicto y poder, aunque hay que reconocer que resulta difícil delimitar la frontera entre las acciones políticas y las culturales que aparecen en las prácticas escolares.
Por tanto, en la escuela se desarrollan, por una parte, dinámicas micropolíticas (repartos de poder, conflictos, negociaciones, coaliciones), y, por otra, dinámicas políticas, porque «la escuela desempeña, a través de sus prácticas y relaciones, un papel ideológico dentro del contexto sociocultural en el que está inmersa» (González, 1990:39).
3. El enfoque micropolítico
La micropolítica de las escuelas ha recibido poca atención de teóricos e investigadores, ocupa poco espacio en las teorías de la organización, y menos todavía en las de gestión (Hoyle, 1986:125). Es un tema tabú en los debates serios, mientras que lo es de cotilleo en los encuentros informales, en los que se habla de «juego político», de «agendas ocultas», de «mafias organizativas» y de «maquiavelismo». Son temas que se abordan en la sala de profesores, en la cafetería y en los pasillos de la escuela, y, raramente, en un contexto más académico que propicie un análisis riguroso. Ello hace que se sepa poco de ese lado de la organización, que permanece oscuro.
Por otra parte, tal como ocurre en otros ámbitos de las teorías organizativas, la micropolítica no tiene bien establecido su campo de estudio. No existe una clara distinción entre el análisis de las organizaciones, la gestión y la micropolítica, y es objeto de estudio de una variedad de disciplinas: educación, psicología, antropología, sociología, economía, política... Quizás esta misma dispersión, esta variedad de enfoques desde los que se mira la vida cotidiana de las escuelas, ha impedido que emerja un enfoque interdisciplinar.
La perspectiva micropolítica representa un cambio respecto a los modelos estructuralistas (económicos y sociológicos) que destacan lo más formal y predictivo, enfatizando el orden en las escuelas. La micropolítica reconoce el valor que tiene el contexto organizativo en la redefinición de las dimensiones estructurales y normativas que se establecen sobre las escuelas. Esta perspectiva difiere también del modelo menos formal y descriptivo, «loosely coupled», defendido por los psicólogos sociales, que destacan el desorden en las escuelas. La perspectiva micropolítica plantea que el orden en las escuelas está siendo siempre negociado políticamente, y que por debajo de esa negociación hay una lógica interna (Bacharach y Mundell, 1993:427; Larson, 1997:315). El análisis micropolítico pone el acento en la dimensión política de la escuela, caracterizada en su interior por la presencia de intereses diferentes, por el intercambio, la influencia y el poder. Cada parte en la lucha intenta establecer la unanimidad alrededor de un sistema concreto de significado o lógica de acción. Para conocer la política educativa es primordial reconocer que las instituciones escolares son campos de lucha, que los conflictos que se producen son vistos como algo natural y no patológico, y que sirven para promover el cambio institucional, lo cual no significa que las escuelas presenten una situación de conflicto permanente1 .
Ball, en su propuesta de análisis organizativo sobre las escuelas, contrapone los conceptos claves procedentes de la ciencia de la organización a los descritos por él para comprender la micropolítica de la vida escolar, entre los que destaca: poder, diversidad de metas, disputa ideológica, conflicto, intereses, actividad política y control. En este nivel de análisis se identifica a los actores de las escuelas como actores sociales con protagonismo sobre la organización, en vez de verlos desvinculados de las estructuras organizativas.
Las escuelas son particularmente propicias a la actividad micropolítica por dos razones: porque, como ya hemos apuntado, son organizaciones débilmente articuladas, entre cuyos espacios o intersticios puede florecer mucha actividad, y porque las formas de legitimación compiten en la toma de decisiones. Esto último se debe a que la legitimidad formal del director es desafiada por formas profesionales y democráticas alternativas, que son especialmente válidas para las escuelas. Tal situación coloca a los directores ante el problema de equilibrar su responsabilidad con las expectativas de la colegialidad (Hoyle, 1986:148).
En definitiva, Hoyle (1986), Ball (1989) y Blaise (1991), tienen en común, según Bacharach y Mundell (1993), analizar los conflictos entre grupos sobre lógicas de acción. Consideran que la micropolítica está relacionada, entre otros elementos, con la ideología, la diversidad de metas, los intereses, las estrategias, las luchas por el poder y el control, la toma de decisiones y los objetivos y significados de la organización.
De este modo se reconoce el papel político e ideológico que desempeñan las escuelas en un entorno social más amplio, en el que las dimensiones sociales, culturales y económicas se tienen en cuenta. La perspectiva crítica dirige sus análisis en esta dirección. Recorre en un viaje de ida y vuelta las dinámicas micropolíticas desarrolladas en las escuelas, para dirigirse después hacia coordenadas más amplias desde las que comprender los mecanismos de dominación, las ideologías, las relaciones sociales, políticas y económicas, que explican también por qué la escuela es como es. Trata de cuestionar y promover el cambio por los actores institucionales de aquellas dimensiones explícitas y de las que permanecen ocultas, que están enraizadas en la estructura y en las interacciones dentro de la organización, y que se proyectan en el modo de ver sus relaciones con la sociedad.
Pero no sólo se ha producido un cambio en el análisis de las organizaciones escolares, pasando de un modelo técnico racional a otros, sino que se ha vuelto la mirada a metodologías de investigación abandonadas o no utilizadas hasta hace poco tiempo en ámbitos educativos. El empleo de metodologías cualitativas en estudios etnográficos, en investigación-acción, etc., ha permitido avanzar en el conocimiento sobre lo que ocurre y por qué en la vida cotidiana de las escuelas.
Nuestra intención en las páginas que siguen es presentar algunos de los temas y conceptos más utilizados en los discursos e investigaciones micropolíticos.
4. Los intereses en juego: los grupos de interés
Ya hemos indicado que el mundo social consta, esencialmente, de personas que interaccionan unas con otras, negocian los modos de relacionarse y construyen una visión del mundo. En los procesos de interacción, grupos diferentes llegan a percibir el mundo de un modo distinto, desarrollan diferentes conceptos sobre la realidad y construyen distintos cuerpos de conocimiento.
Las organizaciones recogen a lo largo de su historia los pactos secretos establecidos entre sus miembros. Las coaliciones buscan un interés común, y el proceso está ilustrado de peticiones y concesiones en un equilibrio inestable de dar y recibir. Generalmente, las alianzas se entablan en los espacios menos académicos y visibles mediante relaciones informales de simpatía, ideología, conocimientos, etc. A veces lo que da identidad a la coalición no es la afinidad o convergencia de intereses, sino las expectativas ante la posibilidad de recibir algo. Quienes dirigen las organizaciones buscan apoyos para afianzar el poder, mientras que otros actores buscan la influencia y una presencia reconocida en el entorno escolar.
Se podría argumentar que no todos los individuos son miembros ni son activos en grupos con actividad política, pero de hecho se ven afectados por dicha actividad, especialmente respecto a temas cuyo resultado es evidente, como los criterios de selección y promoción, los salarios, los currículos y los programas.
Los grupos de interés emergen cuando los individuos se dan cuenta de que tienen objetivos comunes y de que pueden ser capaces de ejercer colectivamente alguna influencia para incidir en una decisión que de modo individual no alcanzarían. Diseñan estrategias para compartir sus recursos e intentan intercambiarlos por influencias con quienes toman decisiones y así lograr sus objetivos comunes.
Para Bacharach y Mundell (1993:425) el término «lógicas de acción» (ampliación del concepto weberiano de acción social) resulta especialmente útil para el análisis de las luchas políticas en las organizaciones escolares. Sugieren que para realizar estudios sobre ellas los «grupos de interés» pueden resultar una unidad de análisis apropiada. No es que rechacen como unidad de análisis la acción política individual de un miembro de la organización o la propia escuela como conjunto, o incluso una zona escolar, pero consideran que:
«La política de los grupos de interés, aunque posiblemente idiosincrática de una escuela concreta u organización en cuestión, abarca las aspiraciones de más de un actor y la lógica de acción que subyace en los procesos y decisiones del grupo entero. Realmente, mucha de la acción política que sucede en las organizaciones tiene lugar en grupo, al menos por tres razones: la primera, porque algunos individuos no tienen ni personalidad política ni acceso al poder a causa de los roles que desempeñan; segundo, porque los individuos pueden necesitar la protección facilitada por grupos para comprometerse en alguna actividad política; tercero, porque en los sistemas de racionalidad limitada, los grupos proporcionan a sus miembros la necesaria holgura y profundidad de la información necesaria para su propia supervivencia política en las organizaciones» (Bacharach y Mundell, 1993:432).
En este análisis se pueden examinar las estrategias que emplean los grupos de interés para imponer sus lógicas de acción preferidas. En el contexto de la sociología weberiana, Bacharach y Mundell definen la micropolítica como la confluencia de diferentes lógicas de acción dentro de la organización. Por eso en los modelos políticos la estructura no surge como fruto de la racionalidad formal sino del intercambio, y, por eso mismo, puede modificarse según los objetivos y las estrategias que planteen los grupos de interés y la política que despliegue la dirección.
La autonomía relativa concedida a los centros queda más en evidencia cuando los recursos son escasos y su labor depende del exterior. Los recursos se convierten así en una fuente de poder y de control de la organización. Se utilizan como reclamo por el director para conseguir alianzas, adhesiones y compromisos. En ocasiones, el control de recursos básicos o claves despierta afinidades y luchas entre grupos o coaliciones.
Los grupos de interés no se reducen a los que conviven en el recinto escolar. En el mismo contexto weberiano utilizado anteriormente se define la macropolítica como la forma en que los grupos de interés del entorno tratan de imponer sus lógicas de acción en la organización. Los análisis macropolíticos explican cómo las lógicas de acción creadas por grupos de interés externos penetran en la organización. De esta manera la tradicional división entre micro y macro política puede ser relacionada por el concepto de lógica de acción. Santos Guerra sugiere que las dos dimensiones macro (legislativa, política, social, económica) y micro (relaciones, tensiones, conflictos, peculiaridades) son necesarias para poder entender la organización escolar y la de cada escuela concreta. Enumera las características descritas por Escudero (1989) para la dimensión macropolítica, y destaca las del nivel micropolítico siguiendo la perspectiva defendida por Ball en el sentido de que cada escuela tiene una organización impredecible, única, llena de valores y llena de incertidumbre (Santos Guerra, 1997a:97).
También para Bacharach y Mundell (1993:446) los análisis micropolíticos están incompletos si no van acompañados de análisis macropolíticos, porque aquellos no existen en el vacío desprovistos de la macropolítica que les rodea, en cuyo caso sólo se examinaría la periferia y no el centro. Ball, en este mismo sentido, plantea dos premisas:
Las escuelas, como organizaciones, no pueden ser consideradas independientes del entorno.
No es posible analizarlas sencillamente en términos de su adaptación a ese entorno.
El asunto no es cómo de amplia es la unidad de análisis para dividir lo micro y lo macro, aunque haya quien señale que la primera se produce exclusivamente en el nivel de la escuela y no en otros niveles, como departamentos o distritos escolares. Pero la micropolítica no es definida por el contexto en el que se produce, sino más bien por su naturaleza (Bacharach y Mundell, 1993:432). Como los temas que pueden interesar a los grupos pueden ser variados, lo que importa es la negociación y las luchas que se entablan entre ellos. Los asuntos que crean conflicto en unos casos tratan sobre el complemento por méritos, por antigüedad o concurso, mientras que en otros las razones que provocan el conflicto tienen un carácter más ideológico, menos corporativo y transcienden del marco estricto del centro, como, por ejemplo, defender la opción escuela pública/privada o la comprensividad/selectividad, etc.
En unos casos el conflicto se presenta entre la autonomía profesional de directores y profesores frente a la burocracia, y, en otros, respecto a los objetivos y significados políticos o ideológicos planteados fuera de la institución. Desde una perspectiva macropolítica, «el Estado y la autoridad local pueden limitar la gama de posibilidades de que disponen los profesores, pero, al menos en la actualidad, ciertamente no ejercen el control absoluto sobre esa gama» (Ball, 1989:243).
5. El poder en la escuela
Los estudios políticos de la organización adoptan como núcleo de su indagación el uso del poder, y para ello parten de tres modos clásicos de entender las organizaciones y el uso del poder dentro de ellas: neo-maquiavelismo, marxismo y weberianismo (Larson, 1997). El primero (sociología del orden) asume que las organizaciones funcionan mejor cuando son sinónimos los intereses del individuo, de la institución y de la sociedad. El orden y la armonía se supone que son características normativas tanto de la sociedad como de las organizaciones. El conflicto es considerado aberrante y potencialmente desestabilizador para el sistema. Desde este punto de vista, las escuelas pueden funcionar mejor cuando son dirigidas y controladas por «burócratas benevolentes». En este tipo de estudios se analiza cómo los administradores utilizan el poder para manejar la cultura, los símbolos y los procesos de consenso dentro de las organizaciones.
La sociología marxista del conflicto cuestiona la visión neo-maquiavélica de la sociedad. Los marxistas teóricos afirman que los sistemas de poder y de control impuestos conservan el orden social y de la organización, y no el consenso. Afirman que los sistemas de poder administrativo impuestos son utilizados para beneficiar a unos a expensas de otros. Para ellos, los conflictos dentro de la sociedad en general y de las organizaciones en particular son fuerzas normativas para el cambio dentro del sistema inherentememte desigual. Los teóricos marxistas mantienen que los administradores abortan las fuerzas para el cambio imponiendo sistemas de control. Analizan cómo se emplea el poder para eliminar el conflicto y mantener las desigualdades en un sistema jerárquico que beneficia a la «elite del poder».
La visión weberiana de la sociedad rompe con la dialéctica orden/conflicto porque afirma que el orden en cualquier sociedad, como ya se ha señalado, está siendo negociado constantemente y que la lucha política emerge por diferentes sistemas de significado.
Desde la perspectiva política, el poder procede de las alianzas dominantes más que de la autoridad formal. Desde el punto de vista académico, se sigue definiendo el poder como un sistema de autoridad vertical, jerárquico, basado en los roles formales de la organización. Es un privilegio o atributo de la posición que se ocupa, de tal manera que se atribuye el poder a quienes, por el cargo, tienen responsabilidades sobre las instituciones educativas: administradores de la educación, superintendentes, inspectores, directores escolares, etc., al mismo tiempo que se describen las tareas que realizan de un modo tradicional: planificación, coordinación, gestión, supervisión, evaluación, etc., como si realmente fueran los verdaderos líderes y contaran con autonomía, como si tales competencias les «pertenecieran de un modo exclusivo», y como si los aspectos normativos pudieran explicarse con independencia del contexto y de los actores. En el caso de las escuelas, el poder se atribuye principalmente al director porque es quien dispone de la capacidad de tomar decisiones.
Como contraposición a esa concepción funcional y técnocrática, los planteamientos que rigen las reformas escolares en numerosos países abogan por dar un mayor protagonismo a la comunidad de profesores, lo que da a entender que ha de producirse un cambio en las relaciones de poder en el interior de las escuelas. Ante esta propuesta, Dunlap y Goldman (1991:6) se preguntan si el poder se puede compartir eficazmente con los profesores, padres y otros actores sociales; si las escuelas pueden ser gestionadas de forma colectiva, y si pueden gestionarse como unidades independientes dentro de un amplio sistema educativo.
Los teóricos de sistemas tienden a evitar el concepto de poder y a utilizar el de autoridad, aunque «al hacerlo, respaldan la legitimidad y el consenso, y, nuevamente, consideran patológico el conflicto» (Ball, 1989:40). Para este autor, el supuesto de la autoridad es inútil y deforma la realidad. No considera que el poder sea un atributo vinculado a la autoridad jerárquica. Le preocupa el desempeño, la realización y la lucha, el poder como resultado y no la posición o la capacidad. La toma de decisiones no es un proceso racional, es un proceso político; en palabras de Ball (1989:41), la sustancia de la actividad micropolítica. A los resultados se llega por alianzas, compromisos, transacciones, presiones, resistencias, amenazas u otras estrategias de acción, y todo ello desempeña un papel en la conquista, el mantenimiento o la merma del poder de la dirección. En definitiva, se ve a los centros como escenarios de lucha donde se muestran las relaciones de poder entre los diferentes actores.
Los teóricos de la organización distinguen entre el poder y el control o dominio en las organizaciones. El poder es entendido como la habilidad para lograr un objetivo, incluso venciendo la resistencia de otros, o la habilidad para lograr los resultados deseados donde existe incertidumbre o disenso sobre una opción. El control es entendido simplemente como el acto de alcanzar un objetivo.
Desde una perspectiva crítica de las organizaciones, la distinción entre poder y control empieza a ser borrosa porque, de acuerdo con los teóricos críticos, el poder se ejerce, a menudo, a través de discretas formas de control.
De hecho, sólo recientemente el poder ha recibido una atención detallada por los teóricos como un fenómeno organizativo central. Quizás porque, como Anderson afirma (1990:44), a los positivistas les resulta difícil estudiarlo por no ser directamente observable ni fácilmente medible. Como control en las organizaciones, se vuelve más tenue, menos visible, sumergido en la estructura de la organización. Como poder, se ejerce a través de sutiles mecanismos de control que pueden resultar difíciles de observar incluso para los investigadores naturalistas. En la teoría tradicional de la organización es un lugar común creer que el control no necesita ejercerse de nuevo para cada decisión, puesto que reside en las estructuras, en las normas, y en el flujo de información de la gestión (March y Simon, 1958). Anderson (1990:45), en cambio, afirma que tal control se ejerce también a través de presiones personales y mediante el uso del lenguaje, las narraciones y los rituales.
Para entender cuáles son los procesos que se siguen en la toma de decisiones (tanto para quienes analizan la organización escolar como para quienes la viven) y con qué posibilidades se cuenta, es necesario conocer quiénes son los actores clave —los que son consultados—, con qué apoyos cuentan y en qué temas obtendrán apoyo general o desacuerdo del resto de los miembros. Mediante las redes sociales se consigue negociar un acuerdo, suprimirlo o cambiarlo.
La identificación entre miembros de la organización pasa por encima del esquema de poder y autoridad de formas diferentes. Se presenta la clásica división entre departamentos, entre hombres y mujeres y entre novatos y veteranos, pero, también, entre intereses sociales, ideológicos y de medios compartidos. Por eso, las lealtades se expresan en las redes sociales establecidas, con sus códigos, normas, interpretaciones y acuerdos institucionales, que sustentan la política de lo que sucede y de lo que puede suceder. Se entremezcla lo laboral y formal con lo personal e informal para decidir acuerdos de trabajo y encuentros dentro y fuera del centro.
El poder en la toma de decisiones en una organización se analiza, a menudo, desde dos dimensiones: la autoridad y la influencia (Conway, 1986:213). La autoridad es el derecho a tomar la decisión final, mientras que la influencia consiste en intentar persuadir a aquellos que tienen autoridad para tomar decisiones de algún tipo. La autoridad, relacionada tradicionalmente con el poder, es estática, se basa en la posición o rol que se ocupa dentro de la jerarquía formal, mientras que la influencia es dinámica, más informal, y se puede basar en el conocimiento experto, en la posesión de información valiosa o en otros recursos que uno puede usar para intercambiar con quienes deciden. Es multidireccional. La determinación de quién tiene la autoridad para tomar la decisión final es un tema estructural y normativo, y está determinado por el entorno institucional y organizativo. Sin embargo, la autoridad no cubre todas las contingencias. En el mundo de la racionalidad limitada, la existencia de la incertidumbre se convierte en un espacio de lucha entre los que tienen poder y los que tienen influencia. El conflicto se entabla entre ambos grupos, al igual que puede enfrentar a grupos con autoridad o a grupos con influencia respectivamente.
La característica que distingue las relaciones de poder en la escuela está configurada por la compenetración con la autoridad e influencia del director y la influencia de los profesores. No hay que ignorar que, en una organización, individuos con poca autoridad pueden tener una considerable influencia, porque tienen acceso a la información, a los recursos o a las tareas clave. La influencia del personal de administración, y fundamentalmente de los conserjes o bedeles de los centros escolares, es reconocida por el resto de los miembros de la organización, como también se reconoce la influencia que recibe quien, aún teniendo poder o prestigio, depende afectivamente de otra u otras personas; es lo que Morgan (1986) identifica como el «poder detrás del poder».
Las ancestrales formas de autoridad están en declive, y ahora se habla de «crisis de autoridad», de disminución de los desequilibrios de poder y de necesidad de consenso.
Las relaciones de poder a menudo no se juegan en la arena política observable, son invisibles y por eso ha sido difícil conseguir una fundamentación empírica de las políticas educativas desde una perspectiva crítica. Incluso como Anderson argumenta (1990:45), ni siquiera en el campo de la ciencia política existe un acuerdo general sobre lo que constituye el ejercicio del poder, de hecho, y cómo podría ser estudiado. La incapacidad para observar y poder medir sus componentes deriva de su significado social, no de lo que es sino de lo que no es, de aquellos asuntos que se mantienen fuera de la agenda política, sobre lo que se excluye y sobre lo que no se puede adoptar decisiones.
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